Legislación del Patrimonio Arqueológico Peruano

Por Eliseo Talancha Crespo

Resumen

Uno de los componentes esenciales de la gestión del patrimonio arqueológico es la legislación de la materia que regula las relaciones del hombre con los bienes arqueológicos. Sin embargo, uno de los principales problemas de su conocimiento y aplicación practica es su dispersión por no existir un cuerpo jurídico organizado y sistematizado. El presente artículo, a modo de inventario, pretende contribuir en la identificación y difusión de la normatividad cultural peruana vigente sobre los bienes arqueológicos.

Palabras claves : bienes arqueológicos, gestión cultural, legislación cultural.

1. Perú: País Arqueológico

El Perú tiene una extraordinaria diversidad cultural, pero particularmente en materia de patrimonio cultural ostenta un rico, variado e invalorable patrimonio arqueológico conformado por bienes muebles e inmuebles que han sido elaborados por culturas prehispánicas anteriores o contemporáneos a la llegada de los españoles y que de por si tienen para la nación un gran valor, significado e importancia por razones de orden histórico, científico, cívico y turístico que obligan al estado establecer desde el derecho un marco normativo que permita su tutela dentro de un régimen jurídico especial con el carácter de inalienables, imprescriptibles e intangibles, máxime si los bienes arqueológicos constituyen recursos culturales no renovables.

Tal es la riqueza y variabilidad del patrimonio arqueológico peruano – descubierto y aun por descubrirse – que en la costa, sierra y selva no se concibe un metro de tierra donde no haya existido una cultura prehispánica. Los peruanos somos herederos de un extraordinario patrimonio arqueológico que ha motivado que la UNESCO haya declarado patrimonio de la humanidad los siguientes bienes: Centro Histórico del Cusco (1983), Complejo Arqueológico de Machu Picchu (1983), Complejo Arqueológico de Chavín (1985), Complejo Arqueológico de Chan Chan (1986) y Ciudad Sagrada de Caral (2009).

2. Depredación del Patrimonio Arqueológico

Uno de los principales problemas que enfrenta la comunidad internacional en general y el Perú en particular es la creciente y alarmante depredación del patrimonio cultural, principalmente del patrimonio arqueológico que por causas humanas y naturales, por acción u omisión, diariamente se destruye, altera, comercializa, oculta o suplanta, en diversos grados, niveles y bajo diversas modalidades, empobreciéndose el patrimonio nacional, haciendo perder a los pueblos para siempre la memoria colectiva y las raíces de nuestra identidad y los elementos primigenios constitutivos de nuestra personalidad histórica como nación.

Pero, ¿Quiénes son los responsables de la depredación del patrimonio arqueológico? Los medios de comunicación social constantemente informan los actos depredatorios de nuestros bienes culturales arqueológicos cometidos por el hombre mediante acciones de vandalismo, huaquearía, robo, saqueo, comercio ilegal y tráfico ilícito, desarrollo urbanístico, ampliación de fronteras agrícolas, habilitaciones urbanas, extracción y retención ilegal y una serie de actividades extractivas y de servicios, apareciendo contradictoriamente el estado en sus distintos niveles de gobierno como el gran y principal responsable de la destrucción del patrimonio arqueológico mediante la ejecución de obras públicas en materia de transporte, minería, agricultura, vivienda, etc.

3. La Gestión del Patrimonio Arqueológico

Entendido como el conjunto de políticas, regulaciones y organización institucional diseñadas y ejecutadas para procurar su ordenación racional, la gestión pública del patrimonio arqueológico tiene al estado como principal sujeto responsable encargado de establecer y ejecutar los planes, programas y todas las acciones en relación a la gobernanza del patrimonio arqueológico orientado hacia el logro del desarrollo sostenible de la Nación, en beneficio de las presentes y futuras generaciones. La obligación y responsabilidad funcional del estado se justifica por la extraordinaria importancia y los múltiples usos sociales que tiene el patrimonio arqueológico no solamente para la Nación sino también para la humanidad entera.

En el marco de un sistema integrado y descentralizado de la gestión pública del patrimonio arqueológico, el estado conjuntamente con el sector productivo y la sociedad civil tiene competencias y obligaciones transversales de enfrentar la depredación del patrimonio arqueológico formulando, ejecutando y supervisando los lineamientos, estrategias, campañas y acciones en torno a las políticas, regulaciones y marcos institucionales que deben implementarse en los distintos niveles de gobierno respecto a la administración, investigación, promoción, defensa, protección, puesta en valor, difusión, importación, exportación y restitución de los bienes que integran el patrimonio arqueológico.

4. Legislación del Patrimonio Arqueológico

La lucha jurídica contra el proceso depredatorio del patrimonio arqueológico obliga al estado contar con una adecuada legislación que permita contener particularmente el trafico ilícito de bienes arqueológicos que por efectos de la globalización se constituye en un delito transfronterizo de Lesa Humanidad. La legislación cultural es una disciplina relativamente reciente que se encuentra en proceso de construcción. Uno de los subsectores o parcelas de la normatividad cultural es la legislación del patrimonio arqueológico conformado por el conjunto de normas jurídicas, de distinta jerarquía, que regulan las conductas humanas que directa o indirectamente pueden influir en el proceso de identificación, registro, inventario, defensa, protección, promoción, restauración, investigación, puesta en valor, difusión y restitución de los bienes arqueológicos.

Tal como ya tenemos expuesto en nuestro libro “Los Delitos Culturales”, en el sistema jurídico internacional, los ordenamientos regionales y el derecho interno de cada estado existe una frondosa legislación que regula los diversos aspectos del patrimonio arqueológico. Dado el carácter global de los problemas que atañen a los bienes arqueológicos, desde el derecho internacional público se establecen las bases normativas mínimas que según las propias realidades son recogidos y adaptados en la legislación regional y estatal. Las normas del derecho internacional sirven, en buena cuenta, de fuente inspiradora para el desarrollo legislativo de los ordenamientos regionales y nacionales.

Las normas de la legislación cultural en materia de patrimonio arqueológico se caracterizan por tener un carácter predominantemente administrativo y por ser dispersas. Tal es el desconocimiento que en muchos casos se piensa en su inexistencia, motivando que los gobernantes y decisores políticos piensen como solución la expedición de nuevas normas sobre asuntos ya regulados. En tal sentido, como contribución a la compilación y difusión de la legislación cultural vigente en materia de patrimonio arqueológico, seguidamente agrupamos, sistematizamos y enumerados las principales normas que dentro del Perú regulan los bienes arqueológicos. Seguramente resulte incompleto el listado, sin embargo como trabajo precursor en la materia, sin pisar huella sobre planta ajena, pretendemos identificar el marco regulatorio para generar ulteriormente estudios sobre la trayectoria, contenido, estructura, organismos, procedimientos reguladores y mecanismos de cumplimiento de la legislación cultural peruana en materia de patrimonio arqueológico.

5. Legislación Internacional del Patrimonio Arqueológico

Se encuentra conformado por convenios, declaraciones, recomendaciones y otros instrumentos jurídicos con o sin fuerza vinculante que tienen por objeto regular el accionar de los Estados en relación a la protección del patrimonio arqueológico en todas sus formas, inspirado en los principios de solidaridad y cooperación internacional. El Perú ha suscrito y ratificado convenios bilaterales, convenciones y recomendaciones multilaterales que por mandato constitucional forman parte de nuestro derecho interno.  (1 ) Según el ámbito de su generación y aplicación, la legislación cultural en materia de patrimonio cultural arqueológico lo podemos agrupar en :

a) Universal

Entre las principales normas del sistema jurídico universal tenemos :

  • La Convención para la Protección de los Bienes Culturales en Caso de Conflicto Armado y su Reglamento del 14.05.1954. Aprobado por el Perú por Resolución Legislativa Nº 25530 del 23-05-1989.
  • El Primer Protocolo a la Convención para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado. (UNESCO, La Haya, 1954).
  • El Segundo Protocolo a la Convención para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado. (UNESCO, La Haya, 1999).
  • La Convención sobre las Medidas que deben Adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícita de Bienes Culturales. (UNESCO, París, 1970).
  • La Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural. (UNESCO, París, 1972).
  • La Convención para la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático. (UNESCO, París, 2001). Pendiente de Ratificación por el estado Peruano), la Convención de UNIDROIT sobre Bienes Culturales Robados o Exportados ilegalmente. (UNIDROIT, Roma, 1995).
  • La Convención para la Salvaguarda del Patrimonio Cultural Inmaterial. (UNESCO, París, 2003).
  • La convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales. (UNESCO, París, 2005) aprobada por Resolución Legislativa del 21 de julio del 2006 y ratificado por Decreto Supremo Nº 027-97-RE del 29 de agosto de 1997.

B) Regional

En lo que se refiere al ámbito regional se pretende integrar y complementar los esfuerzos nacionales a través de una activa cooperación entre los países latinoamericanos, fundamentalmente, para prevenir y reprimir la importación y exportación ilegal de los objetos saqueados. Así por ejemplo, la Decisión 588 de 2004 sobre Protección y Recuperación de Bienes del Patrimonio Cultural de los Países Miembros de la Comunidad Andina, fue suscrita con el fin de promover políticas, mecanismos y disposiciones legales comunes para la identificación, el registro, protección, conservación, vigilancia, restitución y repatriación de los bienes que integran el patrimonio cultural de los países miembros, así como para diseñar y ejecutar acciones conjuntas que impidan la salida, la extracción, el ingreso, tránsito internacional o transferencia ilícita de los mismos entre los países miembros y terceros países. Este instrumento creó el Comité Andino de Lucha contra el Tráfico Ilícito, con funciones especificas. Entre las principales normas del sistema jurídico regional americano tenemos :

  • La Convención de la OEA sobre la Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas. (Convención de San Salvador). (OEA, Santiago de Chile, 1976).
  • La Decisión 588 Sustitución de la Decisión 460 sobre la protección y recuperación de bienes del patrimonio cultural de los Países Miembros de la Comunidad Andina de Naciones.

C) Bilateral o Binacional

El Perú es en la región uno de los países que sufre mayormente el saqueo, la expoliación, de sus bienes arqueológicos y como tal para enfrentar la lucha jurídica contra el trafico ilícito de bienes culturales el Estado ha celebrado convenios bilaterales para fortalecer los vínculos de solidaridad y cooperación en los procesos de recuperación, repatriación, conservación y difusión de los mismos. Es emblemático, por ejemplo, el largo proceso de negociaciones y ahora litigio judicial que se mantiene con la Universidad de Yale de los Estados Unidos para el retorno al país de 46332 piezas y fragmentos arqueológicos que fueron trasladados del Santuario Histórico de Machu Picchu por el explorador Hiram Bingham cuando en 1911 visitó dicho santuario. Dentro de su política externa en materia del patrimonio cultural arqueológico, el Estado tiene celebrado los siguientes instrumentos jurídicos :

  • Convenio de Protección y Restitución de bienes arqueológicos, artísticos e históricos entre el gobierno de la República Peruana y el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos (15-10-1975).
  • Convenio entre la República del Perú y la República de Bolivia sobre investigación científica y defensa del patrimonio arqueológico (26-11-1975).
  • Convenio entre la República del Perú y los Estados Unidos de Norteamérica para la recuperación y devolución de bienes arqueológicos (14-09-1981).
  • Convenio de cooperación cultural, educativa y científica entre el gobierno de la República del Perú y el gobierno de la Federación de Rusia (10-11-1995).
  • Convenio sobre Investigación Científica y Defensa del Patrimonio Arqueológico suscrito con Bolivia (1975).
  • Convenio entre la República de Colombia y la República del Perú para la protección, conservación y recuperación de bienes arqueológicos, históricos y culturales, hecho en Bogotá el 24 de mayo de 1989.
  • Convenio entre la República del Perú y la República Federativa del Brasil para la recuperación de bienes culturales robados o exportados ilícitamente, suscrito el 26-02-96.
  • Convenio para la Protección del Patrimonio Cultural y Recuperación de bienes arqueológicos, artísticos e históricos entre la República del Perú y la República del Ecuador del 13-01-1997.
  • Memorándum de entendimiento entre el gobierno del Perú y el gobierno de los Estados Unidos de América relativo a la imposición de restricciones de importación sobre material arqueológico de las culturas prehispánicas y cierto material etnológico del periodo colonial del Perú del 09-06-1997.
  • Declaración conjunta sobre patrimonio cultural entre Perú y Canadá, Ottawa, 25-03-1998.
  • Convenio para la protección, conservación, recuperación y devolución de bienes culturales, arqueológicos, artísticos e históricos robados, exportados o transferidos ilícitamente entre la República del Perú y la República Argentina del 15-05-2001.
  • Convenio para la protección, conservación, recuperación y devolución de bienes culturales, arqueológicos, artísticos e históricos robados, exportados o transferidos ilícitamente entre la República del Perú y la República de Panamá del 02-07-2002.
  • Convenio sobre protección y restitución de bienes culturales entre la República del Perú y la República de Chile del 23-08-2002.
  • Convenio para la protección, conservación, recuperación y devolución de bienes arqueológicos, artísticos, históricos y culturales robados, exportados o transferidos lícitamente entre la República del Perú y los Estados unidos mexicanos. Del 25/10/2002
  • Convenio entre Perú y Uruguay para la protección, conservación, recuperación y devolución de bienes culturales, arqueológicos, artísticos e históricos robados, exportados o transferidos ilícitamente suscrito el 4 de noviembre del 2002.
  • Memorándum de entendimiento entre el gobierno de la República del Perú y el gobierno de la República de Colombia para la cooperación mutua en materia de patrimonio cultural del 26-11-2002.
  • Convenio sobre protección y restitución de bienes culturales entre la República del Perú y la República de Costa Rica del 09-01-2003.
  • Convenio para la protección, conservación y devolución de bienes culturales, arqueológicos, artísticos e históricos robados, exportados o transferidos ilícitamente entre la República del Perú y la República Dominicana del 25-07-2003.
  • Convenio entre la República del Perú y la República de Turquía para la protección, preservación y restitución de bienes culturales, arqueológicos, artísticos e históricos culturales, resultantes del tráfico, exportación o transferencia ilícita del 06-02-2003.
  • Convenio entre la República del Perú y el gobierno de la República de Guatemala para la protección, conservación, recuperación y devolución de bienes culturales, arqueológicos, artísticos e histéricos, robados, hurtados o exportados, importados o transferidos ilícitamente suscrito en Guatemala el 25 de agosto del 2004 y ratificado por decreto supremo Nº 020-2005-re del 26 de enero del 2005.
  • Convenio entre el gobierno de la República del Perú y el gobierno de la República árabe de Egipto sobre protección y restitución de bienes culturales robados o ilícitamente transferidos del 17-05-2005.
  • Acuerdo de cooperación entre el gobierno de la República del Perú y el Consejo Federal Suizo para impedir el tráfico ilícito de bienes culturales del 28-12-2006.
  • Convenio para la protección, conservación, recuperación y devolución de bienes culturales, arqueológicos, artísticos e histéricos robados, hurtados, exportados o transferidos ilícitamente entre el gobierno de la República del Perú  y el gobierno de la República de Honduras del 07-03-2007.
  • Convenio para la protección, conservación, recuperación y devolución de bienes culturales, arqueológicos, artísticos e históricos robados hurtados exportados o transferidos ilícitamente entre la República del Perú y Montenegro,  del 07-05-2010.
  • Protocolo modificatorio de convenio para la protección, conservación, recuperación y devolución de bienes culturales, arqueológicos, artísticos e históricos robados, exportados o transferidos ilícitamente entre la República Argentina y la República del Perú del 22-03-2010.

6. Legislación Peruana del Patrimonio Arqueológico

Conformada por todas aquellas normas que han sido expedidas expresamente, deliberadamente, con el propósito de regular las conductas humanas en el proceso de identificación, registro, inventario, defensa, protección, promoción, restauración, investigación, puesta en valor, difusión y restitución de los bienes arqueológicos. El Perú por ser un país eminentemente arqueológico desde hace mucho tiempo cuenta con normas que directa o indirectamente protegen el patrimonio cultural arqueológico. Entre las principales normas tenemos :

  • Constitución de 1993, Art. 21.
  • Ley General del Patrimonio Cultural, Ley Nº 28296.
  • Reglamento de la Ley General de Patrimonio Cultural , R.S. Nº 004-2000-ED
  • Ley Nº 26282. Declaran de interés nacional la conservación y promoción del patrimonio arqueológico de Sipán.
  • Ley Nº 27580 dispone medidas de protección que debe aplicar el instituto nacional de cultura para la ejecución de obras en bienes culturales inmuebles.
  • Ley Nº 27721. Declara de interés nacional el inventario, catastro, investigación, conservación, protección y difusión de los sitios y zona arqueológicas del país.
  • Ley Nº 28778. Ley de repatriación de los objetos arqueológicos que forman parte de la colección Machu Picchu de la Universidad de Yale.
  • Ley nº 29164. Ley de promoción del desarrollo sostenible de servicios turísticos en los bienes inmuebles, integrantes del patrimonio cultural de la nación.
  • Resolución suprema Nº 004-2000-ED que aprueba el reglamento de investigación arqueológicas.
  • D.S. Nº 027-2001-ED que aprueba la restructuración organizativa institucional del Instituto Nacional de Cultura INC.
  • D.S. Nº 014-2003-ED que aprueba el reglamento de organización y funciones del Instituto Nacional de Cultura, l – D.U. Nº 047-2008 y Nº 010-2009 que establecen plazos para la expedición de la certificación de inexistencia de restos arqueológicos.
  • D.S. Nº 004-2009-ED que establecen plazos para la elaboración y aprobación de los proyectos de evaluación arqueológica y de la certificación de inexistencia de restos arqueológicos.
  • D.S. Nº 009-2009-ED que modifica el D.S. Nº 004-2009-ED, mediante el cual se establecen plazos para la elaboración, aprobación de los informes finales de los proyectos de evaluación arqueológica y de la certificación de inexistencia de restos arqueológicos, entre otros.

7. Legislación Peruana Transectorial sobre Patrimonio Arqueológico

Integrada por todas aquellas normas tendientes a la regulación del patrimonio arqueológico para protegerlo respecto del impacto de ciertas actividades económicas y sociales. Dado su carácter sistémico y transversal, el patrimonio arqueológico cruza los diversos sectores de la actividad humana. Dentro de estas normas tenemos :

  • Ley Nº 24513. Declara de necesidad práctica y de preferente interés social el saneamiento de la estructura físico legal de los asentamientos humanos, denominados pueblos jóvenes.
  • Decreto supremo Nº 008-98-AG, publicado en el Perú el 7 de junio de 1998, que precisa la documentación que deberá presentarse en procedimientos de transferencias de terrenos eriazos en casos de superposición con zonas arqueológicas.
  • Ley Nº 24792 que modifica Ley de bases de la regionalización.
  • Ley Nº 24650. Art. 2, modifica el Art. 8 de la ley anterior, establece la competencia de los gobiernos regionales para declarar, restaurar y conservar el patrimonio cultural regional.
  • Ley Nº 25323. Ley de creación del sistema nacional de archivos.
  • Ley Nº 26576. Que  modifica la ley Nº 24047 en cuanto al inciso 2) del Art. 4; Art. 14 y se añade un Art. Incluye a los restos paleontológicos dentro de los bienes culturales muebles y expresa la prohibición de trasladar o transferir la propiedad de partes de un todo declarado como bien cultural.
  • Ley General del Ambiente, Nº 28611.
  • Ley de Áreas Naturales Protegidas Nº 26834.
  • Ley General de Turismo Nº 29408.
  • Ley General de Minería, el decreto legislativo Nº 143.
  • Ley Orgánica del Ministerio de Vivienda y Construcción, el Decreto Supremo Nº 025-99-MTC que Aprueba el Reglamento de la ley de acceso al crédito para la formalización de la propiedad (Art. 2).
  • Reglamento Nacional de Construcciones (título IV – Patrimonio Arquitectónico).
  • Ley General de Aduanas D.L. Nº 809, entre otros.

8. Legislación Peruana Casual sobre el Patrimonio arqueológico

Integrada por el conjunto de normas que han sido expedidos sin un propósito exclusivo de protección del patrimonio arqueológico, y que pertenecen a otros sistemas jurídicos civiles, penales, administrativos, procesales, etc, pero desde una visión transectorial inciden y tienen relevancia normativa significativa en los asuntos de protección de los bienes arqueológicos. Entre ellos podemos mencionar :

  • Ley Nº 27444 que regula el procedimiento administrativo general (Art. 34).
  • Ley Nº 26875 que modifica el Art. 67 de la Ley Orgánica de Municipalidades en lo referente a (…) cultura, conservación de monumentos, turismo, recreación y deporte,
  • Ley Nº 27616 que restituye recursos a los gobiernos locales.
  • Ley Nº 27752 que modifica el Art. 82 del código procesal civil sobre patrocinio de intereses difusos.
  • Decreto Legislativo Nº 295. Código Civil (Arts. 934, 935,936 y 954) del 24-07-1984.
  • Código Penal, Decreto Legislativo 635 que contempla los delitos contra los bienes culturales, particularmente el delito de depredación de monumentos arqueológicos prehispánicos (Art.226 ) y el delito de extracción o retención ilegal de bienes culturales prehispánicos (Art. 228).
  • Ley 27244 que modifica los Arts. 228, 230 y 231 del Código Penal, entre otros.

9. Conclusión

La eficacia y eficiencia de la gestión publica del patrimonio arqueológico depende en buena medida de la existencia y aplicación de la legislación cultural en materia de patrimonio arqueológico que por si mismo no va a solucionar milagrosamente, como por arte de magia, los graves y complejos problemas que atañen a los bienes arqueológicos , sin embargo como instrumento de control social constituyen herramientas legales indispensables para que los operadores y decisores de la administración publica cultural desarrollen la política, regulación y administración de los bienes arqueológicos . No puede concebirse que solamente el derecho sea el principal instrumento de solución a la depredación del patrimonio arqueológico sino que requiere de otras acciones desde el plano científico, económico, político y social.

Pese a la existencia de la frondosa y dispersa legislación, la depredación del patrimonio arqueológico tiene dimensiones alarmantes y crecientes. Es reclamable entonces por parte del estado y la sociedad civil una adecuada gestión para impulsar mayores niveles de conocimiento y aplicación practica de la normatividad cultural en materia de patrimonio arqueológico que no puede seguir siendo un rosario de simples aspiraciones y declaraciones de buenas intenciones sino que debe cumplir su rol normativo en la gestión sostenible de todos aquellos bienes arqueológicos  que son el sustento y fundamento primigenio de nuestra identidad cultural y personalidad histórica.

Notas

(1) El Art. 55 de la Constitución de 1993 dispone que “Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”.

Bibliografía

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